Autores:
Javier Aguilar Cazar
Víctor Enríquez Champutiz
Gerardo Benavides Montenegro
El artículo tiene como objetivo analizar el escenario actual de seguridad y defensa en Ecuador, considerando el surgimiento de amenazas asimétricas y riesgos inherentes a la realidad contemporánea. El propósito es preservar los intereses nacionales y la seguridad integral dentro de un marco jurídico y programático (políticas públicas) que prioriza la defensa como un bien público diferenciado. Esta perspectiva se enmarca en una concepción de soberanía multidimensional, “un escenario donde las prioridades giran en torno al ser humano y a la necesidad de satisfacer sus cada vez más amplias y exigentes demandas”. (Argoti, 2017, pág. 146)
La propuesta se fundamenta en un marco teórico-conceptual del modelo de planeamiento de la defensa basado en capacidades y de la desafiante perspectiva en un escenario caracterizado por la incertidumbre, agravada por una economía cada vez más débil y periférica que afecta al Ecuador. Para ello, se llevará a cabo principalmente una investigación bibliográfica con el objetivo de evaluar la viabilidad de aplicar esta propuesta en la planificación de la defensa.
La concepción de incertidumbre, en el entorno de seguridad integral.
El entorno complejo en el cual se desenvuelven las relaciones sociales, económicas, políticas, y de seguridad de los Estados sudamericanos ha revelado un desarrollo normativo y programático diverso. Este desarrollo tiene como objetivo enfrentar un futuro caracterizado por la complejidad, la incertidumbre y la dinámica constante. Este escenario se encuentra conceptualizado en el último Libro Blanco del Ecuador:
“las amenazas y riesgos de acuerdo con el ámbito en el que se desenvuelven; tal es el caso de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que define como amenazas emergentes a (…) cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o una reducción masiva en las oportunidades de vida y que socave el papel del Estado como unidad básica del sistema internacional, constituye una amenaza a la seguridad internacional”
(Políticas de la Defensa Nacional «Libro Blanco», 2018, pág. 46).
De acuerdo con el Diccionario de Cambridge, el significado semántico de incertidumbre supone la falta de seguridad, de confianza o de certeza sobre algo, creando inquietud; y, es generalmente percibida como inseguridad; por lo cual, la visión de la política de seguridad integral nacional, ha concebido la naturaleza misma de las amenazas, entendiendo que “se han ido haciendo cada vez más inciertas, cambiantes y en muchos casos sutiles” (Centro de Estudios Estratégicos, 2017, pág. 1); obligando a “diversificar el planeamiento para hacer frente a los cambios previsibles y los imprevisibles, generando capacidad de respuesta y flexibilidad de opciones” (Artega & Fojón, 2007) en el Ministerio de Defensa, Relaciones Exteriores y Fuerzas Armadas, como órganos ejecutores del Sistema de Seguridad Pública y del Estado.
Esta incertidumbre que define el escenario actual exige que la seguridad nacional del Estado se mantenga como una de las máximas responsabilidades de los gobiernos constituidos. En este contexto, nuestro país se enfrenta no solo a amenazas tradicionales, sino también a nuevas amenazas catalogadas por la ONU en seis grupos:
“amenazas económicas y sociales (la pobreza, enfermedades infecciosas y la degradación ambiental); los conflictos entre Estados; los conflictos internos (la guerra civil, el genocidio y otras atrocidades en gran escala); las armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas; el terrorismo; y, la delincuencia organizada transnacional”
(Políticas de la Defensa Nacional «Libro Blanco», 2018, pág. 46)
Condición que ha creado la necesaria instrumentalización del Plan Nacional de Seguridad Integral 2019-2030, “como el pilar fundamental que permite articular racionalmente la estrategia de seguridad de todas las instituciones involucradas y que dé como resultado, una concepción clara y orientadora para la protección de los intereses vitales del país” (Plan Nacional de Seguridad Integral, 2019, pág. 24).
En nuestro país, existe una realidad oculta que afecta de manera directamente proporcional a la incubación de nuevas amenazas. Esta realidad está vinculada a la teoría de la dependencia y al estructuralismo, que han maniatado las economías de las estructuras subalternas de la región sudamericana. Como resultado, se han creado amplias brechas en las condiciones políticas, sociales y microeconómicas, estratificando los esquemas productivos y generando desigualdades entre el centro y la periferia. La economía nacional se encuentra debilitada e incapaz de ser administrada por un Estado cada vez más ausente, lo que refleja una falta de planificación consiente y comprometida,
“teniendo que limitarse a responder ante los eventos críticos, al verse imposibilitados de solucionar los problemas importantes, para dirigir sus esfuerzos a las causas estructurales que los provocan y perdiendo de esta manera, la posibilidad de enfrentar el futuro con éxito”
(Argoti, 2017, pág. 141)
Esta problemática se evidencia claramente en el siguiente gráfico de la CEPAL, que muestra la evolución de la pobreza y pobreza extrema en los países de América Latina y el Caribe entre 1990 y 2021. La falta de políticas públicas y una planificación estatal efectiva para mejorar las condiciones sociales y económicas de la región es notoria.
Siguiendo lo expuesto, resulta imperativo y hasta imprescindible implementar técnicas para la construcción de escenarios tendenciales, que ofrezcan respuestas ante situaciones de baja incertidumbre, así como escenarios prospectivos, que delineen cursos de acción frente a situaciones caracterizadas por una alta incertidumbre. Esta estrategia permitirá obtener resultados eficientes mediante la cooperación entre el Estado, la sociedad civil y el sector productivo privado, con el objeto de concretar la visión política del Estado,
“enfocada en tres ejes estratégicos para la construcción de la concepción de seguridad: primero, aquella vinculada a la defensa del Estado, que tiene una perspectiva nacional, que abarca la soberanía e integridad territorial; segundo, generada desde una idea ampliada y multidimensional[1], que engloba además de la defensa, la seguridad pública; y, tercero, el ámbito de la seguridad frente a riesgos ambientales y antrópicos”
(Plan Nacional de Seguridad Integral, 2019, pág. 24)
Construyendo un futuro seguro: El potencial del planeamiento basado en capacidades para la Defensa.
La seguridad del Estado y, dentro de este contexto, la defensa multidimensional de la soberanía e integridad territorial (como un mandato constitucional), revisten una importancia estratégica para la supervivencia del Estado-Nación. En el ámbito del Sector Defensa, se debe priorizar la integración de capacidades nacionales para lograr este objetivo. Esta integración se basa en la visión prospectiva establecida en el marco de Derecho Positivo y programático interno.
Es fundamental reconocer que el desarrollo de capacidades nacionales proyecta el posicionamiento geopolítico[2] del Estado y permite salvaguardar los intereses nacionales. De acuerdo con la Política de Defensa Nacional,
“El Estado ecuatoriano concibe intereses nacionales vitales y estratégicos para garantizar la soberanía, propender al desarrollo nacional y alcanzar el bienestar de sus habitantes; por consiguiente, tiene la responsabilidad de proteger su territorio, población y recursos frente a cualquier amenaza que atente contra sus intereses”
(Políticas de la Defensa Nacional «Libro Blanco», 2018, pág. 50)
Esto se logra mediante el empleo eficiente de medios y recursos estatales; creando un ambiente de seguridad y bienestar general, al tiempo que se fortalece al aparato productivo nacional.
Desde esta concepción, y considerando que el Plan Nacional de Seguridad Integral contempla que “el Estado ecuatoriano, en su derecho soberano, identifique sus propias prioridades nacionales de seguridad y defina estrategias, planes y acciones que permitan hacer frente a las amenazas, conforme al ordenamiento jurídico” (Plan Nacional de Seguridad Integral, 2019, pág. 37); y, teniendo presente que nuestro país, frente a amenazas externas adopta una actitud estratégica defensiva, fundamentada en la prevención y alerta temprana, subyace la necesidad de construir una estrategia de seguridad nacional que defina claramente la naturaleza del
“empleo de las fuerzas militares para satisfacer las necesidades de la defensa en un entorno estratégico complejo constituye para los Estados un enorme desafío derivado del dilema que se origina al asignar al instrumento militar misiones y tareas para lograr los objetivos de seguridad, versus el costo que representa desarrollar las capacidades que requiere para implementar su estrategia con ese fin”
(Argoti, 2018, pág. 131)
Desde la perspectiva expuesta, es crucial señalar que nuestro país, en el contexto geopolítico sudamericano, ha mantenido hasta la fecha un “modelo de planeamiento tradicional basado en hipótesis de conflicto o amenazas” (Argoti, 2018, pág. 140). Este enfoque le permitido responder en esencia contra amenazas interestatales claramente identificadas, cuyo objetivo era vulnerar la unidad geográfica nacional en cada uno de los elementos constitutivos del Estado. En este modelo, se concebía un enfrentamiento entre fuerzas militares regulares, basado en una relación cuantitativa de medios disponibles para el empleo.
Su enfoque se centraba en desarrollar capacidades específicas para enfrentar amenazas plenamente identificadas, dentro de parámetros de combate definidos, en un marco de la guerra clásica.
Por otro lado, existe otro modelo de planificación de la defensa: el basado en capacidades, también conocido como el modelo de incertidumbre. En este enfoque, no se establece de antemano una amenaza específica ni se busca lograr un equilibrio militar para enfrentarla. En cambio, se trata de desarrollar habilidades militares genéricas, polivalentes y modulares. El objetivo es prevenir posibles escenarios de actuación, ya que “la primera tarea del planeamiento estratégico es identificar los escenarios donde se pueden emplear las capacidades militares” (Arteaga y Fojón, 2007, p. 204).
Entonces surge la pregunta ¿Qué necesita un Estado moderno (según Max Weber), para estructurar unas Fuerzas Armadas de acuerdo con este modelo de planificación?
Y aunque la respuesta puede ser muy amplia, nos centraremos en la naturaleza de las Fuerzas Armadas en nuestro país, ya que es ahí donde se requieren cambios en la ejecución de la planificación basada por capacidades y su consecuente empleo. La naturaleza se refiere a la determinación que se establece desde el nivel político de gobierno sobre qué tipo de Fuerzas Armadas necesita el Estado. Esto incluye aspectos como el propósito de su empleo, cómo se utilizarán, cuándo se emplearán, contra qué amenazas y riesgos se enfrentarán, qué tipo de institucionalidad deben tener, cómo se entrenarán y qué amparo legal respaldará su empleo. Estas interrogantes deberían formar la base para construir una estrategia nacional de seguridad y defensa que se implemente mediante un enfoque combinado “top-down y bottomup” (Argoti, 2018, pág. 142).
Es esencial reconocer que Ecuador enfrenta un amplio espectro de amenazas, desde conflictos regionales hasta desastres naturales y crímenes transnacionales. Ante tal panorama, adoptar un enfoque basado en capacidades dotaría a las Fuerzas Armadas de la preparación necesaria para afrontar cualquier contingencia. La flexibilidad y la capacidad de adaptación son cruciales para contrarrestar eficientemente estos retos en constante evolución. Adicionalmente, considerando la coyuntura económica del país, resulta imperativo el uso eficiente de los recursos. En consecuencia, una planificación estratégica basada en capacidades aseguraría que las inversiones se concentren en áreas clave, optimizando el efecto de los recursos limitados, incluso ante la posibilidad de un conflicto interno. Asimismo, Ecuador necesita forjar una cooperación multidimensional; la seguridad trasciende la labor de las Fuerzas Armadas, requiriendo una colaboración sólida con otras entidades gubernamentales y actores de la sociedad civil para generar una solución comprensiva frente a las amenazas.
En el contexto actual, el empleo de las Fuerzas Armadas en los procesos electorales ha sido una constante en nuestro país. Esto ha permitido preservar la seguridad, la transparencia y la democracia durante estas jornadas, dentro del marco de un estado constitucional de derechos y justicia. A medida que se acerca una nueva jornada de referéndum y consulta popular, propuesta por el ejecutivo, y en base a ella, motivar la modificación o ratificación del marco de Derecho Positivo interno y de relacionamiento internacional, surge la siguiente pregunta:
¿Está usted de acuerdo con que las Fuerzas Armadas realicen control de armas, municiones, explosivos y accesorios, permanentemente, en las rutas, caminos, vías y corredores autorizados para el ingreso a los centros de rehabilitación social?
Si esta pregunta obtiene una respuesta afirmativa, no solo resultaría en una reforma legal consecuente, sino también en la eficiente utilización de las capacidades que las Fuerzas Armadas están desarrollando. Esto se convertiría en un medio legítimo al servicio de todos los ciudadanos, según lo establecido por los gobiernos constituidos.
Conclusiones
La protección de los intereses nacionales del Estado demanda una interpretación adecuada de la disimetría de amenazas y riesgos que atentan la seguridad integral de la Nación. Para lograrlo, es necesario construir un pensamiento estratégico que abarque desde el nivel político más elevado de gobierno hasta el nivel estratégico militar. El objetivo es preparar y contar con unas Fuerzas Armadas flexibles en el menor tiempo posible, capaces de operar en ambientes de alta incertidumbre y empleo multidominio.
Sin descuidar la naturaleza primigenia de las Fuerzas Armadas, que históricamente se ha basado en un modelo de planificación centrado en hipótesis de conflicto o amenazas específicas. Es fundamental redefinir la naturaleza contemporánea de la institución, considerando la volatilidad de las amenazas y riesgos que atentan la seguridad del Estado. Además, se debe establecer un marco jurídico y programático que permita alcanzar los resultados de una planificación basada en capacidades, legitimando su empleo y respondiendo a las necesidades de defensa multidimensional.
Finalmente, es pertinente enfatizar que, para conseguir una planificación plena basada en capacidades, se deben apartar ideologías políticas en el proceso constructivo de una estrategia nacional de seguridad y defensa. Transformar un país requiere superar las divisiones partidistas y abordar la ruptura social e institucional que actualmente afecta a todos los ciudadanos, ya que en los últimos períodos de gobierno se han pintado de amarillo, azul y roto …no rojo.
Referencias
[1] Referencia a las dimensiones en las cuales se manifiestan las amenazas, peligros y factores de riesgo; dimensiones dentro de las cuales el Estado debe actuar con su estructura por su característica compleja.
[2] La geopolítica descansa sobre el posicionamiento espacial de los países, regiones y recursos que pueden afectar la política exterior de los mismos y las acciones vinculadas a la misma, siempre desde una visión clásica. (Cabrera, L., 2017)
Asamblea Constituyente. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Quito: El Telégrafo.
Gabinete Sectorial de Seguridad. (2019). Plan Nacional de Seguridad Integral. Quito: Instituto Geográfico Militar.
Ministerio de Defensa Nacional. (2018). Políticas de la Defensa Nacional «Libro Blanco». Quito: Instituto Geográfico Militar.
Arteaga, F., y Fojón, E. (2007). El Planeamiento de la política de defensa y seguridad en España. Madrid: Instituto Universitario “General Gutiérrez Mellado”.
Argoti, M. (2017). El Planeamiento de la Defensa: Un Imperativo para la Eficiencia del Estado. Revista de Ciencias de Seguridad y Defensa (Vol. II, No. 4, 2017).
Argoti, M. (2018).Modelo de Planificación de la Defensa en el Ecuador: Porqué Planificar en Base a Capacidades. Revista de Ciencias de Seguridad y Defensa (Vol. IV, No. 4, 2019)
Centro de Estudios Estratégicos. (2017). Planificación y Diseño de la Fuerza Militar por Capacidades. Cuadernos de Trabajo.
Comisión Económica Para América Latina y el Caribe. CEPAL. (2016). Panorama Social y Económico Suramericano. Recuperado de https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/40829/S1601163_es.pdf
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